五凤四年初春。
天子刘洵接到内阁朝臣耿寿昌的奏请，请求在各地边郡设立常平仓，以供给各地边防之需，减省转输漕运之费。
同时耿寿昌还请求在全国范围内建立粮仓和物资仓，全面提高汉军的机动能力，以及大汉对抗灾害、赈济百姓、平稳物价的能力。天子刘洵当即批准了耿寿昌的奏请。
其实大汉帝国此前就已经在各地郡国设立了不少的府库，储存粮食等各类物资。
只不过这些府库多是作为各地府衙的储备之用，并没有调节粮价，储粮备荒以供应官需民食的作用。
由此，天子刘洵也对耿寿昌的才智刮目相看，常平仓的建立已经运用到价值规律来调剂粮食供应，充分发挥稳定粮食的市场价值的作用。在市场粮价低的时候，适当提高粮价进行大量收购，不仅使可以通过调节物资使朝廷储藏粮食的大谷仓一太仓和甘泉仓都充满粮食，而且边郡地方也仓廪充盈。
在市场粮价高的时候，适当降低价格进行出售。这一措施，既避免了“谷贱伤农“，又防止了“谷贵伤民“，对平抑粮食市场和巩固封建政权起到了积极作用。
不过耿寿昌提出的常平仓制度还有不少的欠缺之处，天子刘洵结合后世的一些制度上的创举，开始对常平仓制度进行完善。
常平其实是源于战国时李悝在魏所行的平籴，即政府于丰年购进粮食储存，以免谷贱伤农，歉年卖出所储粮食以稳定粮价。范蠡和《管子》也有类似的思想。
当年孝武皇帝之时，桑弘羊发展了上述思想，创立平准法，依仗政府掌握的大量钱帛物资，在京师贱收贵卖以平抑物价。到了本朝元康年间天下各地郡国连年丰收，谷价有贱到一石五钱的，“农人少利“。天子刘洵认为应该就是在这以后，耿寿昌才将意识到可以将平准法着重施之于粮食的收贮，在一些地区设立了粮仓，收购价格过低的粮食入官，以“利百姓“。这种粮仓已有常平仓之名。
天子刘洵找来了户部收藏的一些资料，得知近几年来边疆金城郡、湟水郡一带，谷子每石八钱，耿寿昌曾在这带地区收购谷物四十万斛。五凤元年到二年，耿寿昌鉴于过去每年从关东向京师漕谷四百万斛，用漕卒六万人，费用过大，曾经建议朝廷从近处的三辅、弘农、河东、上党、太原等地籴谷以供京师，可省关东漕卒过半。
“以谷贱时增其贾而籴，以利农，谷贵时减贾而粜，名曰常平仓。民便之“。
天子刘洵准备将常平制度作为一项正式的制
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